Ricorso della Regione Liguria (c.f. e partita IVA n. 00849050109)
in persona del Presidente in carica dott. Giovanni Toti, a cio'
autorizzato con delibera della Giunta regionale n. 603 del 21 luglio
2017, rappresentato e difeso per mandato a margine dall'avv. Barbara
Baroli dell'Avvocatura regionale (c.f. BRLBBR55L54D969W; pec:
barbara.barolimariniello@ordineavvgenova.it) e dall'avv. Gabriele
Pafundi del foro di Roma (c.f.: PFNGRL57B09H501K; pec:
gabriele.pafundi@ordineavvocatiroma.org; fax: 06 3212646), con
domicilio eletto presso l'avv. Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare
n. 14;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del
Presidente del Consiglio in carica per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 39 del decreto-legge n. 50
del 24 aprile 2017, recante: «Disposizioni urgenti in materia
finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori
interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo
sviluppo», convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017,
n. 96, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 23 giugno 2017, n. 144,
S.O.
Fatto
L'art. 39 del decreto-legge n. 50 del 2017 (conv. in legge n. 96
del 2017) e' intitolato: «Trasferimenti regionali a province e citta'
metropolitane per funzioni conferite» e recita:
1. ai fini del coordinamento della finanza pubblica, per il
quadriennio 2017-2020, una quota del 20 per cento del fondo di cui
all'art. 16-bis, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e'
riconosciuta a condizione che la regione entro il 30 giugno di
ciascun anno abbia certificato, in conformita' alla legge regionale
di attuazione dell'Accordo sancito tra Stato e regioni in sede di
Conferenza unificata dell'11 settembre 2014, l'avvenuta erogazione a
ciascuna provincia e citta' metropolitana del rispettivo territorio
delle risorse per l'esercizio delle funzioni ad esse conferite. La
predetta certificazione e' formalizzata tramite intesa in Conferenza
unificata da raggiungere entro il 10 luglio di ciascun anno;
2. in caso di mancata intesa, il riconoscimento in favore
della regione interessata del 20 per cento del fondo per il trasporto
pubblico locale di cui al comma 1 e' deliberato dal Consiglio dei
ministri su proposta del Dipartimento per gli affari regionali».
La norma, sganciata e contraddittoria tanto rispetto alla
filosofia che presiede all'intero decreto-legge n. 50/2017, quanto
rispetto alle regole del Fondo di cui all'art. 16-bis, comma 1, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Fondo nazionale per il concorso
dello Stato agli oneri per il trasporto pubblico locale - d'ora in
poi «Fondo») produce effetti dirompenti per le regioni e per gli enti
locali.
Infatti, costituisce effetto immediato della norma impugnata che
ben il 20% del Fondo che lo Stato trasferisce alle regioni per il TPL
diventa non accertabile nei bilanci regionali, e quindi non
utilizzabile fino al verificarsi di un evento futuro ed incerto (come
il raggiungimento dell'intesa in Conferenza unificata).
Il che si traduce in una immediata decurtazione di pari importo
delle relative erogazioni agli enti titolari della gestione del
servizio, e nella conseguente elusione del principio di certezza
delle entrate destinate ad un servizio pubblico essenziale, come il
TPL.
Per la Regione Liguria, che attinge al Fondo nazionale per una
quota pari a 195,34 milioni di euro, l'importo non accertabile e'
quantificato in € 39,07 milioni di euro.
Considerando che anche Regione Liguria, al pari, si presume,
delle altre regioni, ha nel frattempo gia' anticipato a province e
citta' metropolitana quote del Fondo, onde scongiurare interruzioni
del servizio pubblico, l'applicazione dell'art. 39 comporterebbe il
recupero da parte regionale delle somme anticipate, con sicura
impossibilita' di assicurare il funzionamento del servizio.
La norma confligge con numerosi parametri costituzionali ed e'
lesiva di prerogative regionali costituzionalmente tutelate.
Se ne chiede, pertanto, l'annullamento sulla base delle seguenti
motivazioni di
Diritto
1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 39 decreto-legge n. 50 del
2017 per violazione dei principi di proporzionalita' e di
ragionevolezza nonche' di rispondenza logica alle dichiarate
finalita' di coordinamento della finanza pubblica (art. 3 della
Costituzione);
La disposizione legislativa che si impugna viola il principio
rubricato per plurime ragioni.
1.a) In primo luogo, a fronte di dichiarate finalita' di
«coordinamento della finanza pubblica» l'art. 39 manca di qualsiasi
corrispondenza con tale finalita'.
Invero, il potere esercitato nei fatti dalla norma oggetto di
impugnativa non rispetta le condizioni di esercizio della competenza
statale di coordinamento finanziario delineate a piu' riprese da
questa Corte a tutela dell'autonomia delle regioni; (v. infra).
E' vero, invece, che - laddove la norma destina l'erogazione
della quota del 20% del Fondo a quelle sole regioni che abbiano
certificato entro il 30 giugno di ogni anno l'avvenuta erogazione a
ciascuna provincia e citta' metropolitana delle risorse per
l'esercizio delle funzioni ad esse conferite a seguito del riordino
istituzionale avvenuto a seguito della legge 7 aprile 2014, n. 56 -
persegue, in realta', finalita' di tipo sanzionatorio nei confronti
delle regioni, ancor piu' irragionevoli in quanto nemmeno collegate a
criticita' interne al settore dei trasporti, rispetto alle quali
voler introdurre penalizzazioni con effetti di deterrenza, giacche'
la riduzione del 20% del Fondo trasporti concerne la mancata
certificazione di erogazioni alle province in tutti gli ambiti in cui
ogni Regione abbia attribuito funzioni alle province medesime.
Infatti, l'impugnato art. 39 fa riferimento alla legge regionale
di attuazione dell'accordo sancito tra Stato e regioni in sede di
Conferenza unificata dell'11 settembre 2014 e quindi a tutte le
funzioni oggetto del riordino istituzionale, a seguito della legge 7
aprile 2014, n. 56.
Accade in tal modo che lo sblocco della quota (20%) di un Fondo
che serve per finanziare specificamente il trasporto pubblico locale
vien fatto dipendere - del tutto irragionevolmente - dalla soluzione
di aspetti economici che trascendono completamente il settore del
TPL, con il risultato finale di impedire di fatto la programmazione/
organizzazione / gestione /soddisfazione dei fabbisogni del TPL.
Appare evidente la violazione del rubricato parametro
costituzionale.
1.b) L'art. 39 del decreto-legge n. 50/2017 appare irragionevole
sotto un ulteriore profilo.
Esso, invero, si pone in rotta di collisione con la precedente
disposizione di cui all'art. 27, commi 2 lettera e) e 4 del medesimo
decreto-legge.
Trattasi della norma che fornisce le regole di funzionamento del
Fondo, prevedendone:
l'esatta quantificazione annuale;
le modalita' del riparto, che avviene con decreto del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il
MEF, previa intesa con la Conferenza unificata (art. 27, alinea del
comma 2);
i criteri di riparto (art. 27, comma 2, lettere da a) ad e).
Tra tali criteri figura quello «di chiusura» enunciato al comma
2, lettera e), secondo il quale: «in ogni caso, al fine di garantire
una ragionevole certezza delle risorse finanziarie disponibili, il
riparto derivante dall'attuazione delle lettere da a) a d) non puo'
determinare per ciascuna regione una riduzione annua maggiore del
cinque per cento rispetto alla quota attribuita nell'anno precedente;
ove l'importo complessivo del Fondo nell'anno di riferimento sia
inferiore a quello dell'anno precedente, tale limite e' rideterminato
in misura proporzionale alla riduzione del Fondo medesimo. Nel primo
quinquennio di applicazione il riparto non puo' determinare per
ciascuna regione, una riduzione annua maggiore del 10 per cento
rispetto alle risorse trasferite nel 2015; ove l'importo complessivo
del Fondo nell'anno di riferimento sia inferiore a quello del 2015,
tale limite e' rideterminato in misura proporzionale alla riduzione
del Fondo medesimo».
A sua volta, il comma 4 dell'art. 27 prevede che nelle more
dell'emanazione del decreto di riparto, entro il 15 gennaio di
ciascun anno, e' ripartito tra le regioni, a titolo di anticipazione,
l'ottanta per cento dello stanziamento del Fondo. L'anticipazione e'
effettuata sulla base delle percentuali attribuite a ciascuna regione
l'anno precedente. Le risorse erogate a titolo di anticipazione sono
oggetto di integrazione, di saldo o di compensazione con gli anni
successivi. La relativa erogazione alle regioni a statuto ordinario
e' disposta con cadenza mensile.
La lettura congiunta dell'impugnato art. 39 e dei sopra riportati
commi dell'art. 27 dello stesso decreto-legge porta al
contraddittorio risultato che le regioni possano beneficiare di
un'anticipazione solo apparentemente pari all'80% dello stanziamento
del Fondo, ma in realta' pari al solo 64% (l'80% dell'80%), vista
l'esistenza della decurtazione 'sanzionatoria' del 20% introdotta
dall'art. 39.
Violazione dell'art. 97 della Costituzione.
La norma impugnata viola il principio di buon andamento
dell'azione amministrativa sotto plurimi aspetti.
In primo luogo: riconoscendo la quota del 20% del Fondo alle sole
regioni che abbiano effettuato la certificazione delle risorse alle
province e citta' metropolitane, si produce nei fatti una
differenziazione di finanziamento tra regione e regione, abdicando
alla imprescindibile necessita' di assicurare livelli di omogeneita'
nella resa del servizio su tutto il territorio nazionale, come ha
piu' volte ricordato anche la giurisprudenza di questa Corte.
In secondo luogo: la disposizione impugnata interviene con
effetti pregiudizievoli del principio rubricato sulla provvista
finanziaria destinata ai contratti di servizio in corso, esponendo le
PP-AA. contraenti al rischio di sicuro contenzioso.
Sotto ulteriore profilo: l'art. 97 della Costituzione appare
violato in quanto viene meno la certezza della provvista correlata al
20% del Fondo, ora forzatamente collegata da parte della norma
impugnata ad eventi futuri e incerti quali:
l'avvenuta certificazione di erogazioni (collegate, come si
e' visto, addirittura all'intero delle funzioni conferite a seguito
del riordino istituzionale ex legge n. 56/2014);
il raggiungimento di intesa in Conferenza unificata.
Le incognite sul raggiungimento dell'Intesa in settori di
notevole vastita' (e comunque, si ripete: che nulla hanno a che fare
col TPL) costituiscono ostacoli diretti ad aggravare le incertezze
sulla quantificazione delle risorse effettivamente disponibili;
conseguentemente: si rende incerta anche la programmazione dei
servizi di TPL ed, in definitiva, la loro effettiva resa sul
territorio.
Violazione art. 117, terzo comma della Costituzione.
L'art. 39 oggetto di impugnativa viola l'art. 117, terzo comma
della Costituzione, affermando di agire per finalita' di
«coordinamento della finanza pubblica», ossia nell' ambito di materia
di legislazione concorrente, pur in assenza delle condizioni
individuate da questa Corte per agire in tale ambito competenziale.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, il legislatore statale
puo' imporre agli enti autonomi vincoli alle politiche di bilancio
(ancorche' si traducano, inevitabilmente, in limitazioni indirette
alla loro autonomia di spesa) solo con «disciplina di principio»,
«per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi
nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari» (sentenze n.
36 del 2004; n. 376 del 2003 e nn. 4 e 390 del 2004).
Affinche' detti vincoli possano considerarsi rispettosi
dell'autonomia delle Regioni, essi debbono avere ad oggetto o
l'entita' del disavanzo di parte corrente oppure - ma solo «in via
transitoria ed in vista di specifici obiettivi di riequilibrio della
finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale» - la crescita
della spesa corrente degli enti autonomi; in altri termini, la legge
statale puo' stabilire solo un «limite complessivo, che lascia agli
enti stessi ampia liberta' di allocazione delle risorse fra i diversi
ambiti e obiettivi di spesa».
Da ultimo, questa Corte si e' espressa sul punto tramite la
sentenza n. 64 del 2016 la quale, sebbene abbia dato una lettura
maggiormente estensiva della competenza statale in tema di
coordinamento finanziario, ha tuttavia ribadito che le disposizioni
statali che introducono restrizioni nei confronti dei bilanci
regionali sono ammissibili solo alla duplice condizione che prevedano
un limite complessivo alla spesa corrente e che abbiano il carattere
della transitorieta'.
Nulla di tutto cio' accade nel caso di specie, ove viene
contrabbandato come esercizio del potere di «coordinamento della
finanza pubblica» l'imposizione di una decurtazione che va ad
incidere in modo puntuale sull'ammontare di una voce di bilancio
della Regione Liguria dedicata al TPL, senza nessuna garanzia di
transitorieta', essendo fin troppo palese la necessita' di «far
cassa» da parte dello Stato ad esclusivo detrimento delle regioni.
Violazione art. 117, quarto comma della Costituzione.
La prevista decurtazione del 20% limita, quindi, le competenze
regionali in materia di trasporto pubblico locale, materia che,
com'e' noto, e' attribuita in via esclusiva alle Regioni ai sensi
dell'art. 117 quarto comma della Costituzione (sentenza n. 142 del
2008, n. 452 del 2007; n. 80 del 2006; n. 222 del 2005).
Violazione dall'art. 119, comma 1 della Costituzione.
L'art. 39 impugnato contrasta con il meccanismo di finanziamento
delle funzioni delineato nell'art. 119 della Costituzione, in quanto
taglia il finanziamento del trasporto pubblico locale in modo
arbitrario, senza alcuna correlazione con la programmazione e
gestione del servizio e con le necessita' del medesimo.
Violazione del principio di leale collaborazione: la disposizione
infine e' ulteriormente incostituzionale perche' non rispetta il
principio della leale collaborazione in quanto, al secondo comma,
prevede un potere sostitutivo nei confronti delle Regioni non
conforme all'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), il quale assegna all'ente
inadempiente un congruo termine per provvedere e prevede l'audizione
dell'ente inadempiente da parte del Consiglio dei ministri, nonche'
la partecipazione del Presidente della Regione interessata alla
riunione del Consiglio dei ministri che adotta i provvedimenti
necessari.